保障性安居工程是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。当前，我国保障性安居工程主要包括：廉租住房、公共租赁房、经济适用住房、限价商品房等。大规模推进保障性安居工程建设，是党中央、国务院为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生采取的重大举措，2011年国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)文件，旨在全面推进保障性安居工程建设，加强和规范保障性住房管理。加强保障性安居工程建设，是保障和改善民生的重大举措，事关经济社会发展全局。近年来，杭州市委、市政府认真贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，持续加大保障性安居工程建设，进一步完善住房保障体系。本文就杭州市保障性安居工程建设管理存在的问题进行分析，并提出完善建设管理的对策和建议。

一、杭州保障性安居工程建设管理的现状

经过10多年的实践探索和制度创新，杭州市构建了经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房和拆迁安置房等“四位一体”的住房保障体系，解决了一大批家庭的住房困难问题，住房保障成效较为显著。

数据显示，截至2011年底，杭州主城区经济适用住房累计开工931．66万平方米，累计竣工 776．93万平方米，累计推出房源557．81万平方米，惠及68288户家庭，占2011年底主城区家庭总户数的10．01％。主城区廉租住房累计建设32万平方米、约6200多套，已竣工交付14．58万平方米、近2700套，累计保障10586户，占2011年底主城区家庭总户数的1．55％。主城区(不含萧山、余杭)公共租赁住房已累计实现开工223．03万平方米，实现竣工65．21万平方米，累计推出房源8513套，占2011年底主城区家庭总户数的 1．25％。杭州市在建设保障性安居工程的同时，还积极进行危旧房改善，截至2011年底，杭州市区危旧房改善累计实施177万平方米，累计惠及 3．5万户原住家庭，占2011年底主城区家庭总户数的5．13％。

杭州市保障性安居工程的建设，带动城市面貌日新月异，居住环境显著改善，市民幸福感日益提升，使杭州成为“全国十佳宜居城市”、“全国较具幸福感城市”。

二、保障性安居工程建设管理存在的问题

10多年来，杭州市政府不断完善保障性安居工程制度建设、加大投资力度，取得了一定的成绩，但从实际情况来看，还存在以下一些问题。

1．保障体系不够清晰

杭州从原来“六房并举”的住房保障体系到目前的“四位一体”体系，由于不同种类的保障性住房依循的政策和分配制度不同，在缺乏住房保障顶层设计下，形成了保障性住房建设资源整合的体制障碍，普遍感到资金打通使用难、政策打通难。目前的保障性住房建设管理体制大多出自于三种导向：一是目标导向，即按照上一级政府布置的任务或本级政府安排的计划来制定相应的政策，以期达成既定的目标；二是问题导向，即根据出现的问题制定相应的对策措施，不断完善现有政策或推出新政策以解决问题；三是操作导向，即在合理性和操作性之间更倾向于操作性，以建立更具有操作性的建设管理体制。在这三种导向的影响下，现行的体制总体上说是自下而上，由局部到整体构建起来的，在解决细节问题上具有一定的优势，但是整个体制的系统性存在明显的缺陷。

2．保障需求不够明确

目前，杭州市建设部门在编制保障性安居工程年度建设计划主要参照以下依据：一是上级部门下达必须完成的年度建设任务，二是各区、县 (市)政府(管委会)以及市级建设主体主动申报的年度建设计划，三是各项目用地、前期等实际情况。上述保障性安居工程年度计划参照依据都是从建设部门角度出发，没有从消费者角度出发，即从需求角度出发来建设保障性住房，导致按照计划建设的全市保障性安居工程在一定程度上存在供给与需求相脱节、资源缺乏统筹性等现实问题。从对保障性安居工程建设单位访谈来看，实际工作中存在保障安居工程供给与需求相脱节，从而造成一些保障性住房空置的情况。

3．规划管理缺乏保障

杭州市虽然出台了《杭州市住房保障与房地产业发展十二五规划》，对保障性安居工程建设的用地做了总量要求，但由于与城市规划衔接不够和形势变化较快等原因，实际执行效果并不理想。一是保障对象动态变化，缺乏科学预测。随着社会经济的发展，保障对象的规模是一个动态变化的概念，且保障性住房的相关政策也在不断优化调整当中，因此难以对保障性住房的规模进行中长期的科学预测，无法指导保障性住房在空间用地上的安排。二是体制尚未理顺，规划权威性有待加强。目前萧山区、余杭区规划编制、管理、审批等基本由区一级实施，在规划的衔接和实施方面存在协调难、落实难等问题。例如，2006年在杭州市居住区发展规划中确定的萧山区、余杭区各有2平方公里的保障性住房区块用地至今未有实质性启动。三是主城区用地紧张，副城组团建设缓慢。随着主城区发展的成熟，可开发建设的用地空间愈来愈紧张。相对于主城区，副城组团设施配套建设不够，区域用地条件，交通、市政配套建设等实施缓慢，难以达到建设保障性住房的基本要求。另外，由于杭州市城市化发展迅速，城市建设用地需求日益增加，保障性安居工程建设量大，而保障性住房建设用地存量少、指标缺、征地难，更加重了保障性安居工程建设用地困难。

4．综合配套设施滞后

从现场调查情况来看，杭州市绝大多数的经济适用住房项目选址在城市边缘，如：北景园、三墩都市水乡、丁桥大型居住区等，这种建设模式虽然带动了城市人口空间转移，缓解了城市中心的居住压力，但也导致城市基础设施建设和城市生活配套设施建设滞后的问题，从而影响经济适用住房的有效供应。通过对市区一些经济适用住房住户的访谈，普遍反映的问题是城市生活配套设施不足。而这些经济适用房小区的规划中已经有城市生活配套设施的规划，如：丁桥大型居住区就正在建设一座三级甲等医院。这些城市生活配套设施对当地居民日常生活具有重要的影响。保障性住房周边配套设施建设滞后，不仅会影响保障性住房的有效供应，还会面临着将来住户满意度不高的问题。

5．项目资金来源单一

目前，杭州市大部分保障性安居工程建设主要依赖财政调拨和银行贷款来筹集建设启动资金，根据杭州市人民政府2008年6月发布的《杭州市住房建设规划(2008—2012年)》的规定，公共租赁住房(廉租住房)资金来源主要包括：(1)按土地出让金净收益的10％以上或土地出让金总额的2％以上提取；(2)住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后的余额；(3)市、区财政预算安排资金，特别是保障资金不足的地方，要加大财政预算专项支出；(4)直管公房出售、出租以及拆迁补偿资金的结余部分；(5)社会定向捐赠资金及其他渠道筹措的资金。在当前严厉的房地产宏观调控和从紧的货币金融政策背景下，杭州市保障性安居工程建设面临着严重的“融资难”问题。根据杭州市建委于2012年5月期间开展的摸底调查结果，杭州市主城区共有 154个在建保障性安居工程项目存在融资压力，总计282亿元融资缺口，其中：廉租住房存在11亿元融资缺口，公共租赁住房存在37亿元融资缺口，经济适用住房存在83亿元融资缺口，拆迁安置房存在151亿元融资缺口。

6．保障模式创新不足

现行杭州市保障性住房主要采取的是实物分配形式，这种方式虽然也能有效解决城镇困难群众的住房问题，但在分配过程中难免出现暗箱操作、冒名顶替、依靠裙带关系等问题。且供给方补贴易产生低收入者聚落，容易导致社会阶层在空间上的分化与隔离。特别是杭州市经济适用住房的规划布局，使得收入低的住户被迫搬到郊区的经济适用房小区，以至于买房后经常出现“东城上班，西城居住”的情形。这不仅加大了他们的生活成本，而且根据空间失配理论，这些低收人阶层由于远离城市中心的就业机会，将导致更加贫困。为更加有效解决中低收人家庭的住房难问题，同时规避保障性住房实物分配过程中的暗箱操作等弊端，杭州市应适时借鉴其他城市经验，逐渐减少政府主导建设保障性安居工程项目的力度，同时通过购买市场闲置用房或商品住宅来增加住房保障房源，逐步由供给方补贴转向需求方补贴，实现住房困难家庭可根据自己需要就近选房，从而避免了生活不便、来回奔波等困难。

三、完善杭州保障性安居工程建设管理的对策建议

为了贯彻落实国务院和浙江省政府关于加强保障性安居工程建设和管理的文件精神，针对杭州市保障性安居工程建设管理存在的问题，本文提出以下主要对策和建议。

1．明晰住房保障体系

为了全面落实国家和省政府的政策要求，更加明确杭州市保障性住房的内涵，体现杭州城市特征和个性，杭州市应及时起草并颁布实施《杭州市保障性安居工程建设和管理实施意见》，进一步明晰杭州市保障性安居工程保障体系结构，明确保障性安居工程相关标准和内涵，形成统一和协调的政策体系和执行机制。为了提高保障性安居工程建设管理的规范性和可持续性，建议从立法层面对住房保障的惠及对象、供应标准、资金来源、运作方式、工作机构、保障措施、惩罚条款等进行严格界定，赋予住房保障建设和管理部门相应执法权，成立执法机构，落实属地管理，完

善多部门联合查处机制。

2．加强保障需求研究

科学、合理的保障性住房需求调查和预测是建设单位制定住房保障规划的依据。为此，杭州市要改变以前按照上级指标进行建设的被动情况，要加强保障性住房需求研究，科学编制住房保障年度需求以及保障性安居工程项目年度供应计划。建议政府有关部门联合专业研究机构，及时启动杭州市保障性住房需求情况调查，建立预测模型，按照分区域、分类型要求，建立住房保障需求调查分析档案和数据库，为安排今后的保障性住房建设类型、规模、布局等提供科学依据。在此基础上，建议及时修订和编制杭州市住房保障规划，明确保障性安居工程建设用地、空间布局、配套市政设施建设等内容，并与土地供应计划做好衔接。市建设部门要根据全市住房保障年度需求计划，合理编制全市保障性安居工程年度建设计划，具体落实到相应的地块和项目，并向社会公布年度保障性安居工程建设计划、项目开工和竣工情况以及项目名称、建设地址、建设方式、建设总套数等信息，接受社会的监督。

3．强化土地储备管理

由于保障性安居工程建设前期工作报批环节多、周期长，尤其是在用地选址、土地征用、房屋征迁上的工作进度具有很大的不确定性，建议提前做好保障性安居工程建设项目储备并落实到具体地块。依法收回的国有土地、储备土地和批而未供土地应优先安排用于保障性安居工程建设。涉及新增建设用地的，要提前做好土地征收、补偿安置、房屋拆迁等前期工作，确保及时供地。国土资源部门要开通保障性安居工程建设用地审批绿色通道，简化审批程序，提高审批效率。由市、区人民政府(含开发区管委会)负责统一征收保障性安居工程建设用地，市、区土地管理部门依法申请办理农用地转用和土地征收审批手续，完成征地补偿安置、土地整理及储备工作，并确保及时供地。同时要理顺体制，加快推进杭州市区一体化，结合新城规划以及“三副六组团”的建设统筹安排，统筹安排保障性住房的规划、建设和管理。继续实施和完善商品住宅配建保障性住房政策，主城区内保障性住房选址考虑主要以在出让住宅用地中配建为主。通过复合型大型居住区的建设来推进保障性住房发展，带动配套服务设施的完善和提升，促进外围区域的整体开发。

4．科学合理布局项目

齐备、配套的公共基础设施和公共服务设施是城市住房使用和住房功能发挥的必要条件。因此，应该按照配套设施与住房“同步建成、同步交付”的建设工作要求，加快配套设施建设，提升保障性安居工程的宜居性。建议对已基本建成的大型居住区，加强查缺补漏工作，尽快完善配套设施，确保住户能够“就近入学、就近就医、就近购物、就近休闲、就近办事、出行方便”。对正在建设的大型居住区，在完善居住配套设施规划的基础上，加快道路、给水、排水以及供电等基础设施建设，确保基础设施与保障性安居工程同时建成和交付使用。同时，要对市区近几年计划交付的保障性安居工程配套设施建设需求情况进行全面梳理，认真听取群众意见，广泛征求各方建议，在此基础上制定专项计划进行推进；进一步建立健全工作例会制度，依托“杭州市大型居住区公共配套设施项目推进工作协调小组办公室”，由分管城建副市长定期召开工作会议，研究推进居住区配套设施建设过程中的各种问题，努力实现大型居住区配套设施建设工作目标化、标准化、系统化、科学化、整体化。

5．拓宽建设资金来源

在加大财政资金投入力度的同时，要多渠道积极筹措资金。根据国办发(2011)45号和浙政办发(2012)53号有关规范利用企业债券融资的有关要求，建议尽快成立保障性安居工程建设融资平台，切实为保障性安居工程建设提供资金保障。经市人民政府确定的市级融资平台公司可按照要求发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房、城市旧住宅区(危房、城中村)改造拆迁安置房等保障性安居工程建设。承担保障性安居工程建设项目的其他企业，也可以在政府核定的保障性安居工程建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。对发行企业债券用于保障性安居工程建设的，优先办理核准手续。同时，积极鼓励社会资本参与保障性安居工程建设。可以通过以下几方面鼓励和引导国企、民企等社会力量参与保障性安居工程建设：排名前列，大力推广保障性安居工程项目代建制，通过公开招投标等方式遴选一批实力雄厚、社会责任感强的国营与民营企业，参与杭州市保障性安居工程代建管理；第二，目前省政府正在研究制定《浙江省人民政府办公厅关于鼓励企业等社会力量投资建设公共租赁住房的指导意见》等文件，该文件出台后，杭州市可依据文件精神，加紧起草《关于企、事业单位利用自有存量土地建设和使用公共租赁住房的试行办法》(暂定名)，加快建立政府主导与社会参与相结合的公共租赁住房投资建设管理机制，鼓励和支持国有企业、民营企业等社会力量投资建设公共租赁住房。

6．创新住房保障模式

结合杭州住房保障政策和实践的现状，保障性住房发展模式应逐步走向市场化运营，逐步与住房市场、特别是住房租赁市场对接。一是加快推进“以售为主”向“以租为主”转变。进一步加大向“以租为主”转变的力度，显著减少直至基本取消退出难、效率低、矛盾多的经济适用房建设，降低政府直接供应的力度。适度筹集或建设廉租住房、公共租赁住房等可退出、有流转的保障性住房。同时后续可考虑将回购的经济适用房纳入保障性租赁房的存量房源。二是以利率、税收优惠等支持中低收人家庭购房。对于中低收人家庭购房的要求，可从利息补贴、税收减免等方面给予政策性支持。一方面可以促进住房市场发展，另一方面家庭住房自有率的提高也具有积极的社会作用。三是利用存量市场，积极收储房源。为解决由于建设周期长、建设资金紧张等原因导致的保障房供应不足，在较大规模建设保障性住房的同时，杭州市应积极拓展保障性住房收储渠道。建议积极筹划与住房租赁市场对接的模式和机制，逐步吸纳社会存量住房，发挥租赁管家公司的职能，用于公共租赁住房。