中国经济增速下行趋势，新增债务有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府当做稳增长、稳投资的重要实施主体。

规范的地方政府举债融资体制难以在短期内建立，政府债务和城投公司债务纠结在一起，城投公司与地方政府这种“剪不断、理还乱”的关系恐仍将持续几年，转型道路注定多波折。

本报记者 周潇枭 北京报道

2015年对很多城投公司而言，是波折又充满戏剧的一年。

老李为某省会城市某城投公司总经理，他直言，2015年白天工作结束之后，晚上回到家里，有时候睡不着觉。

一切源起于2014年国务院下发的43号文，将所有城投公司推向十字路口：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着城投公司将面临“断奶”。

在审计署2013年对全国政府债务的摸底行动中，仅纳入审计的融资平台数量就达到7170个。以往倚靠政府信用融资发展的路径难以为继，这些城投公司要与政府划清界限，转型是必然的趋势。

怎么转？老李对21世纪经济报道记者表示，城投公司要是转型，可能什么都不是。去竞争性领域，跟民企竞争没有优势。若是把存量债务拿走，公司其实可以关闭了。

2015年，剧情急转突变，部分城投公司又活过来了。囿于经济下行压力较大，地方政府加大投资力度“稳增长”中，平台公司鞍前马后，又忙活起来。

老李有时候内心会稍稍释然，“没准十年过后，回头看看今天的担忧，也是多余的”。2010年国务院下发19号文，当时就提出要清理规范融资平台公司。5年过去了，城投公司依旧活得好好的。

老李的忧虑和宽慰很普遍。不过，本届政府高度重视地方债工作，从对全国政府债务全面摸底，到上下几轮地方债务清理甄别，再到放开地方发债、大规模置换存量债务——形势发生了根本变化！

但中国经济增速下行趋势，几年内难有好转，新增债务有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司仍然被地方政府当做稳增长、稳投资的重要实施主体。

规范的地方政府举债融资体制难以在短期内建立，政府债务和城投公司债务纠结在一起，城投公司与地方政府这种“剪不断、理还乱”的关系恐仍将持续几年，转型道路注定多波折。

转型焦虑

43号文是个分水岭。2014年10月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，即43号文。

在此之前，地方政府在基础设施或公用事业投资上，多倚重城投公司等融资平台。43号则明确提出，融资平台不得新增政府债务，地方政府后续举债，要么通过发行地方政府债券，要么通过政府与社会资本合作模式（即PPP模式）。

与43号文相配合，发改委和交易商协会都收紧了城投债的发行。

发改委提高了企业债券发行主体的资产负债率标准；要求企业隔离企业信用和政府性债务、政府信用，不能新增政府债务等。交易商协会要求企业募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目，排除了审计署、银监会、财政部的融资平台名单。

形势所逼，城投公司的转型非常迫切。

老李所在的公司也在积极谋划转型。市政府牵头进行资产整合，几个平台公司合并，一些养老、金融类资产被注入；同时，集团公司还加大了对子公司的市场化考核，要求各个子公司要逐渐拥有经营性资产。

老李对21世纪经济报道记者表示，政府融资功能会逐步削弱，后续只能进一步做实资产经营管理。

但他直言，转型道路很艰难。城投公司转入到市场竞争领域，跟民营企业相比，竞争力不够。比如，老李所在的公司旗下就有房地产公司，但房地产高度市场化，除了全国性房地产公司在当地有楼盘开发，即便是面对本土房地产公司，老李的公司也难言优势。

茫然的不止老李一家。河南某地级市城投公司负责人表示，他们有机会参与到省内金融类国企改制，有望控股省内某家城商行。“大家都说这是件好事，平常虽然跟银行打交道多，但真让我们自己经营银行，还是很有难度的”。

有城投公司负责人表示，融资平台由于背靠政府信用，有了融资、项目的优势。未来要跟政府脱离关系，再造自己的竞争力，很困难。

更别提那些不具备经营性资产，造血能力很差的空壳类公司。

山西某地级市城投公司总经理对21世纪经济报道记者表示，他们公司资产规模很大，但没有经营性项目，也没有自营项目。公司替政府融资修公路、进行棚户区改造，这些公益性项目几乎没有现金回报，所欠债务由财政偿还。2014年进行债务甄别，债务基本全部交还给政府。转型根本没有出路，只能逐渐关掉。

政策松绑

经济下行压力加大，稳增长任务凸显出来。

2015年3、4月份，发改委先后出台了四个专项债发行指引，加大企业债券对城市地下综合管廊、战略性新兴产业、养老产业和城市停车场建设的支持力度。

更多稳增长政策陆续出台。5月份，国务院办公厅转发三部委文件，要求妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题。

城投公司融资渠道也在进一步放松。5月份、11月份，发改委两次发文，陆续放松企业债券的审批发行，诸多限制条件被突破。

Wind数据显示，受43号文等相关政策影响，2014年12月，2015年1月和2月份，城投债发行规模减少到600亿元以下；到2015年3月份之后，城投债月度发行规模逐渐恢复到1000亿元以上。

某地级市城投公司董事长老张笑称，“2015年城投公司又活过来了！”

老张表示，农发行、国开行，还有一些商业银行的总行主动来对接项目，尤其是国家重点支持的几个领域的建设，包括棚改、保障房、地下管廊、停车场等。一些项目可研还没做完，资金就已经批下来了。

老张表示，“我们市里争取到的项目贷款资金在省里居前列。因为我们储备的项目多，前提是要紧跟国家政策走，多储备国家支持领域的项目。现在经济下行，银行不愿意给民企贷款，风险太高，政府和城投公司的贷款要相对安全。”

另一地级市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，他们公司2015年通过中票、私募票和私募公司债等进行融资，融资渠道的放松，使得2015年偿债资金有了着落。但房地产和土地市场的不景气，整理的土地难以卖出好价钱，收入方面还很困难。

当然，并非所有城投公司都能享受到政策放松带来的愉悦。据21世纪经济报道记者了解，有些城投公司因为背负着较沉重的利息负担，虽有债券置换存量债务本金部分，但利息难以偿还，银行不愿意贷款，公司运作陷入困境。

尴尬的身份

某地级市城投公司董事长老张所在的城投公司，虽有资金有项目跟进，但心里仍然觉得憋屈。

“城投公司为地方城市建设做出了很多贡献，地方政府也需要城投公司发挥作用，但似乎一直得不到正式的认可。一会说要清理，一会又把大量项目给你，心里有点不是滋味。”

中国财政体制的不完善，使得地方政府越到基层越是“吃饭财政”——公共财政收入仅够日常运营支出，难以有多余的资金用于经济建设。尤其在城镇化建设过程中，城市基础设施、公用事业等配套需求量大、资金缺口较大，此前多依靠政府财政投入，也多由城投公司代表政府完成项目的投资运营。

老张进一步表示，当地财政年年都困难，财政拿不出多余的钱，多亏城投公司的融资能力，来支撑地方城市发展。

地方建设资金缺口，叠加上2008年金融危机后，配合“四万亿”计划的落地，城投公司数量急剧增加。2009年中央政府相关文件还明确表示，“支持有条件的地方政府组建投融资平台”，融资平台融资贷款能力被放大。

审计署2013年对全国政府债务的摸底行动中，纳入审计的融资平台数量达到7170个，融资平台为地方政府债务较大举债主体，其中仅政府负有偿还责任债务的规模达到4.08万亿元，占比37.4%。

因为地方债务规模急剧膨胀，债务风险积聚，2010年国务院发文要求清理规范融资平台。2014年43号文，重申要清理规范融资平台，不得新增地方政府债务；为地方政府举债开辟了两条明路，一为地方债券，二为PPP模式。

经国家相关部门确认，从2013年6月底到2014年底，这一年半的时间，地方政府债务增加4.6万亿。与之形成鲜明对比的是，2015年地方政府新增债务额度共计6000亿元，相较于一年半4.6万亿的额度，差距较大。

债务额度不够用，PPP模式能补上吗？从实际运行情况来看，虽然PPP项目热炒了一年多，但由于政府推出的公益项目现金回报难以达到社会资本预期，再加上后续融资资金难以跟进等问题，PPP项目推出的虽多，但实际落地效果并不是太好。

因此，城投公司重新被委以重用。有地方城投公司相关负责人对21世纪经济报道记者表示，市里主管城建的领导、财政发改部门等，还是希望城投公司能继续发挥作用。城投其实就是政府的组成部分，政府要推一些项目，有时候对社会资本不够信任，偏向于由城投来对接。

市场化转型

2015年12月末，财政部部长楼继伟在全国人大常委会上地方债管理情况作时，指出融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身“造血”能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程。

至于后续平台公司转型的出路，政策是明确的，无外乎两条：空壳类公司将被关闭，实体类公司逐渐转型为自我约束、自我发展的市场主体。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，政府可以通过资产注入和兼并重组，如注入水务、供热等有现金流的资产，提升城投公司造血和市场融资能力；另外，城投公司还可以通过购买服务，继续参与公益项目的建设或运营。

政策虽有反复，但越来越多的城投公司意识到需要加快自身的转型，为后续发展多争取主动权。

比如，老张意识到要注重公司盈利。“不能把自己当做是政府的组成部分，替政府办的事情，政府应该支付相应的费用。”

同时，老张还刻意区分政府项目和自身经营项目。虽然建起了防火墙，老张仍然有点担心：现在明文禁止城投公司替政府举债，城投公司转型之后，这部分政府债务会不会最终由城投公司承担？

除了经营层面，在人事安排上也需要面向市场。现有城投公司形态多样，有些虽挂公司之名，但公司员工同时均具有体制内公职身份，要么是公务员，要么来自事业单位，多为管理职位，离实体化、市场化运营的一线仍有距离。

不过，也已经有不少城投公司在探索转型道路。据21世纪经济报道记者了解，兰州城投将资产分为政府类资产和经营类资产，区别对待；人员安排方面，将部分集团层面管理职务人员，下放到一线子公司层面，充实实体经营；同时，也在拓展医疗器械等新兴产业领域的业务。

为城投公司提供咨询服务的中国现代集团总裁丁伯康，对21世纪经济报道记者表示，地方主政领导如果思路清晰，在城投转型事情上决策果断，能避免城投公司过久地陷入焦灼状态。城投公司不能过度依赖政府，要多去进行市场化运营的尝试，积累资产和技术经验，为转型打基础。