户籍制度改革是中国改革进入深水区后，面对的难啃“硬骨头”之一。按照中央的规划安排，2020年前，将推动1亿非户籍人口在城市落户。目前，国家发改委等部门正在制定相关方案。

同时，随着《居住证暂行条例》的实施，今年，我国将全面落实居住证制度，预计将有2亿农业转移人口通过居住证制度实现市民化。

实施1亿人城镇落户

国家发改委日前公布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，推动户籍制度改革落地，建立健全“人地钱”挂钩机制，制定实施1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户方案，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

“这是我国首次提出上亿规模人口城镇落户，‘十二五’时期提出常住人口城镇化率的目标，此次提出户籍人口城镇化率目标，实施难度更大。”国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇向《中国经营报》记者表示。

我国“十二五”期间城镇化推进速度很快。按照“十二五”发展规划，计划常住人口城镇化率提高4个百分点。彼时国家统计局的数据显示，2010年，我国常住人口城镇化率49.95%，而实际上2015年我国常住人口城镇化率达到56.1%，超过预期目标。

实际上，早在2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》时就提出：到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。

2013年，我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。这意味着，我国城镇化还有较大发展空间。

以2013年的数据计算，要实现45%的户籍人口城镇化目标，就意味着要提高9个百分点，约1亿人口要在城镇落户。这一目标也写进了 “十三五”规划中。

面对此目标，国家发改委规划司司长徐林日前坦言：“这个任务非常艰巨。”

而在杨宜勇看来，新型城镇化强调的是人的城镇化，应是人的权利的城镇化，是人的基本权利“属地化”，包括人的经济、文化、社会、政治等4项权利，这4项权利是不能分开的。比如进城务工的农民工，其选举权与被选举权在农村，而不在城市。在城镇落户，就是对这四项权利的落实。

不过国家发改委也表示，“十三五”规划纲要提出的45%的户籍人口城镇化率，是个预期性的目标，不是约束性的目标，所以不存在强力去推进的问题。

全面落实居住证制度

但即便到2020年我国户籍人口城镇化率达到45%，按照测算，仍有2亿左右的农业转移人口还是不能得到就业和居住所在地的户口。这意味着，这2亿人需要通过居住证制度实现市民化。

“他们的市民化也要往前走。这部分人的市民化主要体现在基于居住证制度基本公共服务的全覆盖。这些人拥有居住证，就应该基于居住证享受这个地方的基本公共服务。”徐林表示。

作为我国重要的制度设计，《居住证暂行条例》已经于2016年1月1日正式实施，目前各地都在制定地方办法。

与户籍制度相比，徐林称，居住证制度很重要的前提是不能像户籍那样设很多前提条件，这是要重点推动的工作。

事实上，建立居住证制度近些年受关注，其核心是其背后指向的公民享受公共服务的权利。

“一般来说持有一个地方的户籍，那就和原来的户籍人口享受完全一样的公共服务待遇;对没有户籍的那部分人，持有居住证的人强调的只是基本公共服务全覆盖，基本公共服务和公共服务之间还有一定的差距，在每个地方差距不太一样，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。”徐林表示。

《居住证暂行条例》规定，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。此外，还享受义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、按照国家有关规定办理出入境证件、换领及补领居民身份证、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料等基本公共服务或便利。

“总的想法是，随着居民在一个地方持有居住证的时间越长，所享受的公共服务的水平与户籍人口的水平差距就越小，这是一种制度上的安排。”徐林说。

按照制度设计，待居住证和户籍制度之间没有什么差别时，中国的户籍制度就最终可以让位于居住证制度。不过在专家看来，这个过程将会很漫长。

居住证制度是户籍改革的重要内容之一。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。同年7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中要求各地“抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施”，建立居住证制度，对于500万人口以上的特大城市,将改进现行落户政策，建立完善积分落户制度。

截至目前，全国有28个省(市、自治区)出台了户籍制度改革的具体方案。国家发改委表示，今年首要任务是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。

记者注意到，在各地的户籍制度改革方案中，特大城市落户还是有很高的门槛，几乎所有出台实施意见的省份都提出，要合理控制特大城市人口规模。

加快中小城市培育

为落实1亿人落户的目标，国家发改委还将建立健全“人地钱”挂钩机制。

徐林称，一个地方落户的人多了，给它建设用地的额度就需要与落户数量挂钩。落户人口越多，建设用地规模应该越大。同时，哪个地方农民市民化工作推进得更快、落户得更多、提供的基本公共服务更好，财政转移支付就对这个地方的规模更大。

目前我国约有6亿人居住在农村。中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊认为，农民工的市民化是一个长期的过程，但整个过程有多快，受很多条件的制约，比如公共服务的提供、财力状况等。

“这不是简单的给他发一个户口本，说你是城市的市民了，是新市民了，这背后最重要的是一定要让他能够享受到跟城镇居民同等的公共服务。”韩俊说。

《居住证暂行条例》规定，县级以上人民政府应当完善财政转移支付制度，将提供基本公共服务和便利所需费用纳入财政预算。

据了解，目前财政部正在制定财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的相关政策。

杨宜勇认为，应该通过政策明确中央、地方等各级财政承担的比例，而不是全部靠中央财政转移支付。

记者注意到，目前农业转移人口正呈集中向大城市、特大城市流动的趋势。国家发改委编写并于日前发布的《国家新型城镇化报告2015》显示，中国农民工流向地市级以上的占70%以上，而流向小城镇的不到10%。

徐林坦言，这是因为大城市、特大城市聚集资源、聚集要素的效率更高。

而这种流向趋势与上世纪80年代我国城镇化的说法即农民工要流向中小城市，而不是大城市、特大城市是相矛盾的。

如何引导农民工向中小城市移动?徐林表示，政府将通过公共资源的配置来尽力改变中小城市和大城市间的差距，特别是在公共服务方面的差距。

据了解，中国目前人口接近14亿，但是真正成为“城市”的才有600多个，超过10万人的镇已经有200多个。

“部分城市已经出现了大城市病，比如雾霾、交通拥堵等，新型城镇化应该是就近城镇化。”杨宜勇说，应该培育更多的城市以分解人口，避免人口往大城市集中。

而这也是我国推进新型城镇化的方向之一，即将加快中小城市的培育和特色镇的发展。

“需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑，增加中小城市的吸引力，改善公共资源的配置方向，让更多产业、创业者到中小城市去，从而吸纳更多人口，成为我国下一步推进城镇化的一个重要路径。”徐林表示。

目前，顶层设计也在筹划加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。

据了解，为做好农业转移人口落户城镇，今年国家发改委将在拓宽落户通道，特别是督促外来人口聚集地区实施更加积极、宽松的户口迁移政策上下功夫。

“现在我们了解到很多城市只放开对本地人的落户政策，比如广东对本省的农民工进城落户条件放得更宽，但是对其他外地人，放得就不那么宽。”徐林表示，上述情况普遍存在。“在户籍人口落户方面不应该有本地人和外地人的歧视。”

杨宜勇认为，土地、公共服务资源等在本省内比较好调剂，而外省农民工的“大落户”调剂的难度更大，因为过去财政转移支付的水平是按照户籍人口来计算的。因此，对农民工落户后新增的增量，政府要及时调整，加强制度设计。