为规范土地行政处罚中违法用地上建筑物的没收处置，防止国有资产流失，提升依法执法水平，常州市国土局在征求各区人民政府，和市发改、财政、规划、建设、公安、环保、房管、城管等部门意见的基础上，起草了常州市没收违法用地上建筑物处置暂行办法，现将政策做一详细解读：

一、制定《暂行办法》的必要性

《中华人民共和国土地管理法》规定，非法占用土地进行建设，如果符合土地利用总体规划的，国土资源管理部门应当没收被占土地上新建的建筑物和其他设施。

国土资源管理实践中发现，非法占地建设行为属于多发、易发的违法行为，是国土执法的重要内容之一。由于法律规定有失宽泛，国土资源管理部门对此类没收行为的执法效果并不明显，尤其是对违法建筑物没收后的移交和处置，由于缺乏规范统一的规定，往往导致没收行为无法顺利结案，严重地制约了国土资源执法效力。2014年，在对我市土地出让和耕地保护专项审计工作中，审计组对土地行政处罚的没收执行问题也提出了疑议。目前，国家尚未就此问题出台专门的规范，我省省级层面也没有相关的详细规定。经考察，周边省区市和我省其它兄弟市县为了实际管理需要，纷纷出台地方性政策，专门为违法用地建筑物的没收处置制定了操作规范，使国土资源执法部门处理此类问题时有章可循、有据可依。鉴于此，我局在调研学习兄弟城市先进经验，并征求相关部门意见的基础上，代拟了《暂行办法》，经市政府法制部门审核后，由市人民政府以规范性文件形式颁布实施。

二、制定《暂行办法》的主要依据

《暂行办法》主要根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）等有关规定，结合本市情况制定。

三、《暂行办法》的起草过程和征求意见情况

《暂行办法》文稿起草前，我局借鉴了南京、苏州、泰州等地的做法，并专门组织赴浙江杭州、湖州等地进行了学习考察。文稿起草后，我局首先在全市国土系统内部，征求了各相关业务处室、各辖市局（分局）意见，并召集会议专题论证，形成征求意见稿。我局将《暂行办法》征求意见稿分别向各辖市（区）人民政府和市发改、财政、建设、环保、房管、公安、城管等部门发出征求意见函，同时在局门户网站上对外公示征求意见。根据部分单位向我局反馈的意见与建议，我局再次对《暂行办法》文稿进行了修改完善后，将文稿送审，经法制办审核并召集相关部门和单位反复讨论修改后，形成草案。

四、《暂行办法》的制定原则

《暂行办法》主要考虑遵循以下四个原则：

（一）属地管理原则

辖区人民政府是违法用地建筑物处置的责任主体。国土资源部门没收违法用地上建筑物后，依法移交给违法用地所在辖区人民政府。接收移交的辖区人民政府可以委托违法用地上建筑物所在镇人民政府（街道办事处）进行代管，由代管单位做好建筑物的日常管理和维护工作。

（二）促进利用原则

《暂行办法》既体现了对违法用地建设者的惩罚、加大违法成本、压缩其利润空间，同时也让符合土地利用总体规划的建筑物充分发挥物的作用，规定了由负有对地方财政和国有财产处置和管理职权的地方政府，在不违背现有法律法规的前提下，尽量对建筑物采取保护、利用的处置方式。

（三）房地一体化原则

建筑物作为不动产，不可能脱离所占土地单独处置，《暂行办法》将房地一体化原则贯穿于违法建筑物没收处置的始终，同时也考虑了涉及集体土地时的利益分配问题。

（四）国有资产保护原则

对决定保留使用的违法用地上建筑物，辖区人民政府指定财政部门对违法用地上建筑物登记造册，纳入国有资产实施管理。《暂行办法》通过移交、登记、管理维护、合理处置等规定，体现了对国有资产管理过程中的保护，再通过完善相关手续的规定，在实现没收处置到位的同时，把违法建筑转化为合法建筑，使国有资产的权益得到了更加全面的保护。

五、《暂行办法》的主要内容

主要内容包括两大方面：

（一）违法用地上建筑物的移交

1.明确了移交的主体、时间和内容。移交主体为作出行政处罚的国土部门，移交内容包括非法财物移交书、行政处罚决定、没收清单及其他必要材料。移交时间根据被处罚人履行和复议、诉讼等不同情形分别规定了时限。

2.规定了接受移交的主体、管理主体。《暂行办法》规定，违法用地所在辖区人民政府应当接受移交，填写书面回执返还国土资源行政主管部门，接收移交的辖区人民政府可以委托违法用地上建筑物所在镇人民政府（街道办事处）进行代管。这样既明确了辖区政府的主体责任，也将属地管理真正落到了实处，更有利于保护国有资产。

（二）违法用地上建筑物的处置

1.确定主体。在明确处置主体的同时，为促进处置和利用，设置了联席会议，由辖区人民政府召集发改、公安、财政、国土、建设、环保、规划、房管、城管等部门和建筑物所在镇人民政府（街道办事处）组成联席会议，共同研究确定没收违法用地上建筑物处置方案。

2.分类处置。处置方案根据不同情况可分为拆除、保留使用、临时使用及经市、辖市人民政府批准的其他处置方案。

（1）拆除。近年执法整改工作实践中，经常遇到对违法用地处罚后完善用地手续时，虽补办了农用地转用和土地征收手续，但因规划或环保等相关部门无法审批而不能最终消除违法状态的问题。所以明确了适用拆除处置的几种情形：严重违反城乡规划，土地利用现状是农用地的；建筑质量不合格、消防不符合要求等影响建筑物正常使用的；联席会议认为存在必须拆除的其他情形。

（2）保留使用。对决定保留使用的，根据法律法规规定要求，必须办理国有建设用地使用手续的，依法办理国有用地手续；可以办理集体建设用地使用手续的，依法办理集体用地手续。

（3）临时使用。对虽不符合城乡规划或相关部门审批条件，但违法用地土地利用现状为建设用地，不必立即拆除的，辖区人民政府可以安排特定对象进行临时使用。涉及集体土地的，依法对集体经济组织给予补偿。同时明确在临时使用期间，不得改变建筑物现状。

（4）其他处置方式。鉴于现实中违法用地上建筑物情况比较复杂，如无法分割单独处置等情形，我局根据《国土资源行政处罚办法》规定，明确经市政府批准的其他处置方式，作为兜底处置方式，决定处置权在市政府。

此外，因《暂行办法》规定的接受移交主体为辖区人民政府，在市区范围内适用，故溧阳市参照此办法执行。